| 低保制度是社會(huì)救助體系的基石。優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)，必須首先完善低保制度。“按標(biāo)施保”是現(xiàn)行低保制度最核心的邏輯起點(diǎn)，然而多年的實(shí)踐表明，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”的制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐存在明顯偏離，值得認(rèn)真反思，亟待調(diào)整完善。將“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”改為“按率施保、精準(zhǔn)兜底”是基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉，也是理性而明智的選擇。 黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央舉全黨全國(guó)之力向徹底解決絕對(duì)貧困發(fā)起了戰(zhàn)略總攻，并取得了全面勝利。在這場(chǎng)人類歷史上規(guī)模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，社會(huì)救助制度特別是農(nóng)村低保制度作為“五個(gè)一批”脫貧方略之一，發(fā)揮了重要的兜底保障作用。黨的十九大明確提出，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。黨的十九屆四中全會(huì)明確要求，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，要建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確，“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”“健全農(nóng)村社會(huì)保障和救助制度”。在后扶貧時(shí)期，社會(huì)救助將成為保障相對(duì)貧困人群和特殊困難群體基本生活的兜底性社會(huì)保障制度，它是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。 低保制度自2007年全面建制以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)救助制度體系建設(shè)、保障困難群眾的基本生活方面發(fā)揮了十分重要的作用，低保制度現(xiàn)已成為社會(huì)救助體系的基石。在實(shí)踐中，低保制度也暴露出一些有待進(jìn)一步完善的突出問(wèn)題。要優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)，必須首先完善低保制度。在此，筆者就低保制度的邏輯起點(diǎn)“按標(biāo)施保”這一重要問(wèn)題進(jìn)行探析，以期引起大家的重視和思考。 ||| 低保制度“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”的基本邏輯亟待調(diào)整完善 ||| 在多年的工作實(shí)踐中，筆者深切體會(huì)到，基層在低保制度執(zhí)行中普遍存在的偏差，深究其因是頂層制度設(shè)計(jì)脫離了基層實(shí)際情況。就現(xiàn)行低保制度而言，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”正是主要癥結(jié)之一。在現(xiàn)行制度框架下，“按標(biāo)施保”是低保制度的邏輯起點(diǎn)。所謂“按標(biāo)施保”，是指各地自主確定低保標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量家庭財(cái)產(chǎn)收入，沒有達(dá)標(biāo)的可納入低保對(duì)象，家庭人均收入與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差額，則由政府以收入補(bǔ)差的方式予以現(xiàn)金補(bǔ)助，保障其達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕钏健膫€(gè)人來(lái)講，由“標(biāo)”確定是否能成為低保對(duì)象和所享受到的補(bǔ)助水平;從各級(jí)政府來(lái)講，由“標(biāo)”確定低保人口在總?cè)丝谥械母采w率和財(cái)政支出總量。這一制度設(shè)計(jì)看似邏輯嚴(yán)密、順理成章，然而多年實(shí)踐表明，“按標(biāo)施保，應(yīng)保盡保”是一種超現(xiàn)實(shí)的理想主義制度設(shè)計(jì)，它已成為現(xiàn)行低保制度的軟肋，值得深刻反思，亟待調(diào)整完善。一是家計(jì)核定難，“按標(biāo)施保”在基層實(shí)踐中大多變通走樣。 “按標(biāo)施保”要求嚴(yán)格核定申請(qǐng)低保的困難群眾的家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況，并與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，這是確定低保對(duì)象的前提。然而，現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村家庭收入頭緒多，隱蔽性和不穩(wěn)定性強(qiáng)，受自然和市場(chǎng)影響大，無(wú)法精準(zhǔn)核算;外出打工人員分散，實(shí)際收入難以精準(zhǔn)計(jì)算;全國(guó)銀行和金融理財(cái)機(jī)構(gòu)眾多，現(xiàn)已進(jìn)入個(gè)人財(cái)產(chǎn)儲(chǔ)蓄聯(lián)審機(jī)制的銀行和理財(cái)機(jī)構(gòu)的數(shù)量微乎其微。根據(jù)2020年3月國(guó)家銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀行金融機(jī)構(gòu)法人名單》，截至2019年底，全國(guó)共有4607家金融機(jī)構(gòu)，其中銀行業(yè)機(jī)構(gòu)4073家，銀行業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多達(dá)22萬(wàn)家，而筆者從民政部了解到，全國(guó)各省級(jí)民政部門低收入核對(duì)中心與金融機(jī)構(gòu)簽約實(shí)行低保申請(qǐng)人收入核查聯(lián)審的，最多也就五十幾家金融機(jī)構(gòu)。這種狀況必然導(dǎo)致家庭財(cái)產(chǎn)信息分散，信息核查難免掛一漏萬(wàn)。種種因素導(dǎo)致家庭的財(cái)產(chǎn)和收入狀況難以準(zhǔn)確核定，已成為低保制度執(zhí)行中難以破解的困惑。在實(shí)踐中，因家計(jì)核定難的問(wèn)題，在基層嚴(yán)格執(zhí)行“按標(biāo)施保”的地方鳳毛麟角，而普遍將“按標(biāo)施保”變通執(zhí)行，以戶施保和單人入保相結(jié)合，以民主評(píng)議為主，家計(jì)核查作為參考，根據(jù)低保對(duì)象困難程度的不同劃分為若干檔發(fā)放低保金。這與“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”制度設(shè)計(jì)已大相徑庭。二是行政成本高，工作效率和質(zhì)量難以提升。 按照低保標(biāo)準(zhǔn)核定財(cái)產(chǎn)收入、確定保障對(duì)象、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，需要投入大量的行政資源，特別是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居委會(huì))層面，需要花費(fèi)大量時(shí)間精力開展資料填報(bào)、信息核查、入戶調(diào)查、民主評(píng)議、認(rèn)定公示、定期復(fù)核等工作，受工作力量薄弱、工作經(jīng)費(fèi)短缺、人員素質(zhì)不高等因素制約，不僅行政成本居高不下，而且工作效率和質(zhì)量難以保證，使低保制度在執(zhí)行中難以取得令人信服的公平公正。三是不符合“量力而行”的原則。 “按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”只有進(jìn)入低保的條件，而沒有數(shù)量限制，又是地方定標(biāo)準(zhǔn)、中央出錢，這必然形成“我請(qǐng)客你出錢，不請(qǐng)白不請(qǐng)”和“低保是個(gè)筐，什么都往里裝”的制度邏輯，明顯有違“量力而行”“有多少錢辦多少事”的基本原則和常理常規(guī)，有明顯的理想主義色彩和吊高胃口的導(dǎo)向，也為“人情保”“關(guān)系保”“行政保”和“漏保”“錯(cuò)保”等現(xiàn)象留下空間，甚至引發(fā)基層社會(huì)矛盾，成為影響社會(huì)和諧的易燃點(diǎn)。四是工作計(jì)劃性不強(qiáng)，不利于各級(jí)政府統(tǒng)籌安排。 按照現(xiàn)行低保制度，低保標(biāo)準(zhǔn)由地方縣以上政府自行確定，而絕大部分資金又由中央財(cái)政保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政對(duì)西部省區(qū)低保資金投入占90%以上，中部地區(qū)也在70%至80%左右。按照低保制度規(guī)定，對(duì)低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，3至6個(gè)月核對(duì)一次收入財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況，該退則退、該進(jìn)則進(jìn)。如此，標(biāo)準(zhǔn)是地方定的，對(duì)象數(shù)量又是動(dòng)態(tài)變化的，中央和各級(jí)財(cái)政無(wú)法預(yù)先準(zhǔn)確掌握低保對(duì)象的總量和資金需求，只能按上年度的低保人口總量和資金需求大體做出預(yù)算安排，很難有計(jì)劃地、科學(xué)合理精準(zhǔn)地安排相應(yīng)低保資金。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，各級(jí)政府財(cái)政支出均實(shí)行年度預(yù)算管理，大項(xiàng)資金還要經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審定。因此，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、及時(shí)進(jìn)退”的制度設(shè)計(jì)，與各級(jí)財(cái)政實(shí)施的預(yù)算制度顯然是脫節(jié)的，必然造成低保資金保障不足和資金沉淀的現(xiàn)象。在實(shí)踐中，從國(guó)家到地方均是按計(jì)劃安排低保資金，不可能做到“需要多少給多少”，更不可能做到“何時(shí)要何時(shí)給”。在基層實(shí)踐中，大都是“上面給多少錢就辦多少事”，低保對(duì)象的數(shù)量和動(dòng)態(tài)管理服從于預(yù)算資金的安排，許多地方都是按預(yù)算資金確定低保對(duì)象總量，又將總量分解為指標(biāo)，將指標(biāo)分配到各村和居委會(huì)，形成事實(shí)上的按指標(biāo)配置低保資源，“按標(biāo)施保，應(yīng)保盡保”已被實(shí)踐所校正。|||“按率施保、精準(zhǔn)兜底”是破解難題的明智選擇 ||| 多年來(lái)，基層低保工作的實(shí)踐充分證明，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”這一低保制度的邏輯起點(diǎn)亟待調(diào)整完善，而調(diào)整的基本方向就是充分尊重基層的首創(chuàng)精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。若將“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”改為“按率施保、精準(zhǔn)兜底”則能有效解決現(xiàn)行低保制度存在的突出問(wèn)題。所謂“按率施保、精準(zhǔn)兜底”，是指首先由國(guó)家從全國(guó)總體上確定低保人口在總?cè)丝谥械谋嚷剩吹捅Ｈ丝诟采w率，并對(duì)東中西部實(shí)行差異化的覆蓋率，再由省、市、自治區(qū)根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)不同地方的經(jīng)濟(jì)狀況確定不同的低保覆蓋率，分解到各個(gè)地區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況在當(dāng)?shù)氐捅８采w率以內(nèi)的困難群眾，國(guó)家即給予其最低生活保障。“按率施保”與“按標(biāo)施保”的區(qū)別就在于，“按標(biāo)施保”是根據(jù)各地設(shè)定的低保標(biāo)準(zhǔn)(線)衡量困難人群是否納入低保，享受低保的人口占總?cè)丝诘谋壤纬煽陀^的低保制度覆蓋率。而“按率施保”是由國(guó)家和各級(jí)政府根據(jù)財(cái)政保障能力和對(duì)困難群眾實(shí)施最低生活保障的需要，事先確定全國(guó)和各地的低保制度覆蓋率。各地根據(jù)確定的覆蓋率，推算出具體低保家庭(人口)數(shù)量，按此數(shù)量形成具體指標(biāo)，分配至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(居委會(huì))，按指標(biāo)對(duì)本村(居委會(huì))最困難的群眾進(jìn)行最低生活保障。實(shí)施“按率施保、精準(zhǔn)兜底”至少有以下好處：一是實(shí)行總量控制，更好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 低保制度是社會(huì)兜底保障的一張網(wǎng)，是解決最困難群體的基本生活問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定的重要制度安排。伴隨著我國(guó)進(jìn)入全面小康，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題已成為歷史，但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。兜底保障，就是要把相對(duì)最困難的群體兜住。采取“按率施保、精準(zhǔn)兜底”制度邏輯，能夠提高政策透明度，使受助群眾和社會(huì)公眾充分理解和更好地監(jiān)督制度執(zhí)行，從而有效實(shí)現(xiàn)兜底保障的政策目標(biāo)，有計(jì)劃地按照國(guó)家和地方財(cái)力狀況，科學(xué)適度地安排兜底保障的覆蓋面和水平，真正實(shí)現(xiàn)“盡力而為、量力而行、精準(zhǔn)兜底”的社會(huì)救助原則，既防止過(guò)度保障形成“福利陷阱”和“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題，也可避免應(yīng)保未保的現(xiàn)象發(fā)生，扭轉(zhuǎn)近年來(lái)低保人口總量越來(lái)越少、低保覆蓋面逐年收縮的不正常趨勢(shì)。二是有利于國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡推進(jìn)不同發(fā)展程度地區(qū)間的社會(huì)救助水平。 黨的十九屆五中全會(huì)指出，“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持深化改革開放，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，由國(guó)家和各級(jí)政府合理確定不同地區(qū)的低保覆蓋率，可以充分體現(xiàn)“協(xié)調(diào)、共享”的新發(fā)展理念和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀念，充分體現(xiàn)對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)和相對(duì)貧困地區(qū)的政策傾斜，它是統(tǒng)籌不同發(fā)展程度地區(qū)公共服務(wù)均等化的重要手段，能夠有效縮小不同地區(qū)困難群眾在基本生活保障水平上的差距，也是與國(guó)家在基本民生保障上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展相配合的重要社會(huì)兜底保障政策，可以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助全國(guó)一盤棋，有效促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)和諧。三是增強(qiáng)工作計(jì)劃性，符合行政規(guī)律和財(cái)力保障制度。 社會(huì)救助工作是典型的政府行政行為，必須符合行政工作規(guī)律特點(diǎn)。行政工作特別是財(cái)政預(yù)算工作的基本規(guī)律就是嚴(yán)密的計(jì)劃性，這是保證行政效率和質(zhì)量的前提。采取“按率施保”的制度設(shè)計(jì)，能夠使各級(jí)政府有效增強(qiáng)低保工作的主動(dòng)性、預(yù)見性、計(jì)劃性，在年度財(cái)政預(yù)算中，改變“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”形成的“有多少低保人口給多少錢”的倒逼財(cái)政支出的被動(dòng)局面。有人提出“按率施保”會(huì)增加財(cái)政壓力，實(shí)際上，“按率施保”正是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，合理安排低保政策覆蓋面和社會(huì)救助資金，保證社會(huì)救助總體投入水平，做到“有多少錢辦多少事”，把握好量力而行、適度救助的“度”，既能夠確保社會(huì)救助工作科學(xué)高效運(yùn)行，且能將低保覆蓋率和財(cái)政支出總量牢牢控制在各級(jí)政府手上，不會(huì)出現(xiàn)倒逼財(cái)政支出的現(xiàn)象。四是減少社會(huì)矛盾，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，降低行政成本。 實(shí)施“按率施保”，實(shí)際上就是將基層普遍存在的“分指標(biāo)”合法合規(guī)化，順應(yīng)了基層的期盼，與在基層開展的招兵、招生、招工等工作和“惠農(nóng)惠民”政策實(shí)施中的資源配置一樣，既有具體的條件，又有明確指標(biāo)，去除了“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”的理想主義色彩和吊高胃口的導(dǎo)向，有利于簡(jiǎn)化操作程序，優(yōu)化工作方法。有人說(shuō)，“按率施保”也邁不過(guò)家計(jì)審核難這一門檻。確實(shí)如此，“按率施保”同樣需要嚴(yán)格的進(jìn)入審核，也離不開家庭收入和財(cái)產(chǎn)審核比對(duì)，但“按率施保”有明確的數(shù)量限制，而不是“應(yīng)保盡保”開大口吊胃口，所以在同一村或者居委會(huì)，針對(duì)明確的低保數(shù)量，通過(guò)民主評(píng)議、張榜公示就可以確定大家公認(rèn)的最困難的人群，需要入戶調(diào)查、家計(jì)核對(duì)的只是少數(shù)家境接近的困難戶，工作量和工作難度會(huì)明顯減少，不僅有利于減輕基層工作負(fù)擔(dān)、降低行政成本、提高工作效率，還有利于將低保工作和低保對(duì)象置于群眾監(jiān)督之中，特別是便于群眾之間互相監(jiān)督，能夠有效減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。五是增加政策穩(wěn)定性，提高制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。 在現(xiàn)行政策體系下，為確保低保制度兜住底，“按標(biāo)施保”的“標(biāo)”是一個(gè)絕對(duì)數(shù)值且是浮動(dòng)的，需要根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。地方政府在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，無(wú)論是采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等測(cè)算方法，實(shí)行與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，都難以保證低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理、及時(shí)準(zhǔn)確。“按率施保”的“率”則是一個(gè)與總?cè)丝诒壤龗煦^的相對(duì)恒定數(shù)值，它相比“標(biāo)”更穩(wěn)定、更透明，能夠直接體現(xiàn)兜底保障的具體政策目標(biāo)，不僅保證政策的穩(wěn)定性，還可以穩(wěn)定困難群眾的心理預(yù)期，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。 有人擔(dān)心“按率施保”會(huì)引發(fā)各級(jí)政府向上級(jí)“跑關(guān)系、爭(zhēng)指標(biāo)”，形成不正之風(fēng)，影響公平公正。“按率施保”的“率”有區(qū)域性差異，自然會(huì)形成福利資源的再分配。在我們現(xiàn)行的行政體制中，進(jìn)行資源合理配置是任何一個(gè)行政部門都不可或缺的行政功能，只要制定科學(xué)合理的資源配置依據(jù)和工作規(guī)則，秉公行事、嚴(yán)格監(jiān)督，有關(guān)行政主管部門應(yīng)該有信心、有能力風(fēng)清氣正、公平公正地配置好資源。還有人認(rèn)為“按標(biāo)施保”改為“按率施保”會(huì)產(chǎn)生較大的制度變遷成本。這是一種誤解，“按率施保”只是簡(jiǎn)化了程序，減少了工作量，但沒有改變?cè)械慕M織保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等低保制度運(yùn)行體系，原有的工作機(jī)構(gòu)、人員以及家庭收入核對(duì)體系都將繼續(xù)在新的制度設(shè)計(jì)下開展低保工作。還有人認(rèn)為“按率施保”雖然言之成理，但缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，因此還不具備成為制度設(shè)計(jì)的條件。“按率施保”雖然尚未成為制度并經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn)，但它是基層實(shí)踐的提煉和升華，是對(duì)眾多行政工作邏輯的總結(jié)，具備了成為制度設(shè)計(jì)的基本要素，它科學(xué)合理、簡(jiǎn)便易行，是完善低保制度設(shè)計(jì)的理性選擇。||| 關(guān)于“按率施保”的幾個(gè)具體問(wèn)題 ||| 對(duì)低保制度而言，改“按標(biāo)施保”為“按率施保”，改變了頂層制度設(shè)計(jì)上的邏輯起點(diǎn)，與現(xiàn)行制度相比較，需要厘清以下四方面問(wèn)題： 一是“按率施保”還要不要“標(biāo)”? “按率施保”不是絕對(duì)不要“標(biāo)”，而是不依靠“標(biāo)”來(lái)確定低保對(duì)象。這個(gè)“標(biāo)”不是過(guò)去衡量財(cái)產(chǎn)收入的“標(biāo)”，而是確定救助水平的依據(jù)。簡(jiǎn)而言之，“按率”確定低保對(duì)象，“按標(biāo)”予以現(xiàn)金救助。改變以往“按標(biāo)施保、現(xiàn)金補(bǔ)差”的做法，形成“按率進(jìn)入、分檔定標(biāo)、現(xiàn)金補(bǔ)貼”的新模式，即列為低保對(duì)象和補(bǔ)助水平高低各有各的條件和標(biāo)準(zhǔn)。在低保補(bǔ)助金發(fā)放中，對(duì)納入低保覆蓋率的群眾根據(jù)其收入狀況進(jìn)行合理分檔，依據(jù)不同檔次發(fā)放不同補(bǔ)助金，不再實(shí)行“補(bǔ)差發(fā)放”，同時(shí)也不再存在“低保標(biāo)準(zhǔn)”和“低保補(bǔ)助水平”這兩個(gè)讓低保對(duì)象和社會(huì)公眾摸不著頭腦的“標(biāo)準(zhǔn)”，確保低保對(duì)象拿到的補(bǔ)助金數(shù)量與政府公布的低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相符，并形成科學(xué)合理的階梯式救助，變“懸崖”為“緩坡”。如此，不僅能夠有效解決低保政策實(shí)施中的“懸崖效應(yīng)”問(wèn)題，避免群眾互相攀比，緩解低保工作矛盾，減輕基層工作壓力。此外，“按率進(jìn)入、分檔定標(biāo)”還能更好地厘清政策邊界，消除現(xiàn)有“低收入邊緣群體”等模糊概念，在尊重基層實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將低保資金更加精準(zhǔn)聚焦于不同困難程度的保障對(duì)象。二是“按率施保”的“率”應(yīng)確定為多少? 在全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的后扶貧時(shí)期，低保制度將成為防止返貧、保障困難群眾基本生活的兜底保障網(wǎng)。根據(jù)我國(guó)低保制度建立20多年來(lái)的實(shí)踐探索和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為全國(guó)城鄉(xiāng)低保覆蓋率確定為不低于5%是比較合適的，只是回到了十多年前的水平，是一個(gè)比較保守的目標(biāo)，絕不是過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)和吊高胃口。2007年我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度全面建制，2008年城鄉(xiāng)低保覆蓋率為5%，之后峰值為2010年和2011年的5.6%，到2020年降至3.1%，低保人口越來(lái)越少，低保制度覆蓋面逐年急劇縮減，既不符合“以人民為中心”的執(zhí)政理念和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的現(xiàn)實(shí)需要，也不是設(shè)立低保制度的初衷。低保制度是國(guó)家面向生活困難群眾的兜底保障制度，它最能體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和政策溫度，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年提高，而非逐年減少。 有些人認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)使困難群眾生活水平大幅度提高，減少低保是正常現(xiàn)象，這完全是誤解。脫貧解決的是絕對(duì)貧困問(wèn)題，針對(duì)的是“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口”，建檔立卡貧困戶減少乃至清零，這是脫貧攻堅(jiān)的偉大成果。而低保制度面對(duì)的是生活相對(duì)困難群眾，是一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本制度，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的適度穩(wěn)定的低保對(duì)象。低保覆蓋率的降低，實(shí)質(zhì)是政府對(duì)困難群眾幫扶力度的減弱和政府責(zé)任的弱化。同時(shí)，我國(guó)作為正在崛起的大國(guó)，在低保制度人口覆蓋率上，明顯低于國(guó)際平均水平，例如，新西蘭受助人數(shù)占總?cè)丝诒壤秊?5%，澳大利亞為17.8%，英國(guó)為15.9%，美國(guó)為10.0%，加拿大為9.9%。因此，作為國(guó)家托底性基本民生保障制度，將城鄉(xiāng)低保覆蓋率確定為5%，并根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政保障能力每3年至5年調(diào)整一次低保覆蓋率，這是符合國(guó)情和實(shí)際需要的。全國(guó)各地平均低保覆蓋率為5%，具體到東中西部不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，再確定不同的覆蓋率。例如，剛實(shí)現(xiàn)脫貧的原來(lái)深度貧困的“三區(qū)三州”可達(dá)8%至10%，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可在2%以內(nèi)，中部地區(qū)2%至3%，這體現(xiàn)了國(guó)家救助制度上向相對(duì)貧困地區(qū)傾斜的差異化政策。三是“按率施保”之后，如何科學(xué)確定低保補(bǔ)助水平? 實(shí)施“按率施保”之后，低保補(bǔ)助水平的確定也應(yīng)由過(guò)去的以補(bǔ)助金的具體數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)，改為與當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖胨较鄴煦^的比例數(shù)值。這樣的新標(biāo)準(zhǔn)，一是使國(guó)家對(duì)相對(duì)貧困人口的救助水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步，體現(xiàn)了“共享”發(fā)展理念;二是可以更直接地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)困難人群的幫扶程度，更好地體現(xiàn)政策的溫度;三是保證救助覆蓋面和水平更穩(wěn)定、更科學(xué)，更易于計(jì)算，也便于社會(huì)監(jiān)督;四是符合國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家對(duì)貧困人口的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。那么，我國(guó)當(dāng)前低保水平與居民平均收入相掛鉤的比例數(shù)值，多少為宜呢?2020年全國(guó)居民人均可支配收入3.22萬(wàn)元，其中城鎮(zhèn)居民為4.38萬(wàn)元/人，農(nóng)村人均為1.71萬(wàn)元，而同年城市低保標(biāo)準(zhǔn)(677.6元/人·月)為城鎮(zhèn)人均可支配收入的18.5%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)(496.9元/人·月)為農(nóng)村人均可支配收入的34.8%。1976年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)開始使用收入比例法確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，將收入中位數(shù)或平均收入的50%作為貧困線，英國(guó)則以收入中位數(shù)的60%為貧困線。綜合考慮鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、讓貧困人口有更多的獲得感和幸福感、與國(guó)際社會(huì)的普遍水平適度接軌、避免“福利陷阱”和“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題等各方面因素，筆者認(rèn)為，城市低保水平應(yīng)不低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20%，農(nóng)村低保水平應(yīng)不低于農(nóng)村居民人均可支配收入的40%，按2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入計(jì)算，分別為731元/人·月和571元/人·月，按照北京師范大學(xué)收入分配研究院的研究報(bào)告，這仍屬于低收入人群中的較低一級(jí)(500至800元/人·月)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際分配中還要按不同收入水平再分成若干檔，其中最低一檔實(shí)際享受的補(bǔ)助金水平，只相當(dāng)于人均收入的10%左右，這樣的保障水平應(yīng)該說(shuō)是適度的。如果這樣的保障水平都達(dá)不到，是不足以在后扶貧時(shí)期切實(shí)兜起相對(duì)困難群眾基本生活的底，也不足以充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。四是“按率施保”后是否還需要?jiǎng)討B(tài)管理? 按照現(xiàn)行低保制度，對(duì)低保戶和申請(qǐng)低保的群眾，每3至6個(gè)月(農(nóng)村6個(gè)月，城市3個(gè)月)審核一次家庭收入和財(cái)產(chǎn)變化情況，以保證及時(shí)做到“應(yīng)保盡保”“應(yīng)退則退”。去年疫情期間，國(guó)家明確規(guī)定：各地可根據(jù)疫情形勢(shì)決定暫停開展低保對(duì)象退出工作;民政部也要求“對(duì)已納入低保的困難家庭，可視情延長(zhǎng)定期核查時(shí)限”。實(shí)踐證明，過(guò)于頻繁的審核，一方面徒增許多工作量，完全沒有必要;另一方面低保對(duì)象都是最困難的人群，按照“低保漸退”和“脫貧不脫政策”的精神，也沒有必要過(guò)于頻繁地審核。實(shí)行“按率施保”之后，要繼續(xù)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)進(jìn)則進(jìn)，應(yīng)退則退，但應(yīng)將動(dòng)態(tài)管理周期由現(xiàn)行的3至6個(gè)月改為一年一審核，這也是基層干部強(qiáng)烈的呼聲，一些省(青海等)區(qū)已開始施行。這樣既可減少不必要的工作量和降低行政成本，也可以使低保工作與其他行政工作周期相吻合，更有利于規(guī)范化、常態(tài)化管理，同時(shí)也可體現(xiàn)黨和政府對(duì)困難群眾更多的關(guān)懷和救助。 綜上所述，調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn)，由“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保”轉(zhuǎn)為“按率施保、精準(zhǔn)兜底”是基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉，是理性而明智的選擇，它不僅增強(qiáng)了低保制度的科學(xué)性，也將促進(jìn)整個(gè)社會(huì)救助制度的優(yōu)化，并在后扶貧時(shí)期實(shí)現(xiàn)兜底線、救急難、保民生、促公平、可持續(xù)的政策目標(biāo)中產(chǎn)生積極的作用。 作者簡(jiǎn)介：宮蒲光，第十三屆全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)。 本文來(lái)自于《社會(huì)治理》2021年第6期《調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn)優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)》一文。 |
